¿Cuáles son los desafíos para el financiamiento educativo en pandemia?
Alejandro Morduchowicz, Economista especialista en Planeamiento Educativo, nos explica de forma simple y clara qué es la coparticipación, qué tiene que ver con el salario docente y cuáles son los desafíos para el financiamiento educativo en y post-pandemia.
- En este contexto en que lxs docentes estamos padeciendo un congelamiento salarial, ¿Qué nos podrías decir acerca del poder adquisitivo del salario docente en los últimos años?
Salvo una provincia que es San Luis, en todas cayó el salario (en términos reales). La caída es generalizada, en algunas más, otras menos.
Fuente: twitter.com/alejmordu
Si uno mira los principales ingresos de las Provincias y de la Ciudad, que es esto de la coparticipación que está tan en discusión estos días, los salarios docentes crecieron menos que la coparticipación, salvo en tres provincias. Es decir, si uno piensa que la coparticipación es uno de los principales ingresos con los que se financian los estados provinciales, hubo margen para más aumentos.
Es como si tus ingresos aumentasen un 20% pero sólo gastases 10% más. Tendrías un espacio para poder gastar más. Y las tres provincias en las que aumentó más el salario que la coparticipación son San Luis, Salta y Chubut. La Argentina entró en crisis en 2018, no es que quiero decir que las provincias tuvieron mucho dinero. Lo que quiero decir es que tuvieron más ingresos que lo que terminaron destinando a los salarios.
Lo interesante es que siempre el argumento es que no hay recursos, pero cuando hay recursos tampoco se invierte. Ese es el patrón, salvo un período que fue el de la Ley de Financiamiento.
- ¿Cómo le explicarías a alguien que no sabe del tema, qué es la coparticipación y qué tiene que ver con el financiamiento educativo?
Los países se financian con impuestos, de los cuales una parte pasa a los niveles subnacionales. Argentina, al ser un país federal, los impuestos que recauda se reparten entre el Estado Nacional y las provincias. En Argentina existe un régimen de coparticipación federal desde 1935 pero fue cambiando y evolucionando.
Un régimen de coparticipación de impuestos consiste en tres cosas: la primera es definir cuáles son los impuestos que se van a coparticipar (repartir) entre el Gobierno Nacional y las provincias. La segunda definición es cuánto se reparten cada uno de esos niveles como un conjunto: cuánto va al Estado Nacional y cuánto al conjunto de las provincias. Eso se llama distribución primaria. Y la tercera definición, una vez ya establecido cuánto es lo que le corresponde a las provincias, es lo que se llama distribución secundaria: cuánto es lo que le corresponde a cada una de las provincias por separado. Cuánto le toca a Buenos Aires, cuánto le toca a Catamarca, cuánto le toca a San Luis.
Hay provincias que tienen mayor capacidad de recaudación propia a través de impuestos provinciales, por ejemplo la Ciudad de Buenos Aires. Tiene una mayor recaudación, una mayor posibilidad de autonomía que otras provincias más desfavorecidas (igual, el régimen es redistributivo).
La cuestión es que para algunas provincias la coparticipación es su principal fuente de ingresos. Puede llegar a ser el 90%, el 85% del total de los recursos que tiene la provincia para financiar el aparato estatal. Este año lo que va a haber es una gran caída de la coparticipación por la crisis. Como hay menor consumo y menor inversión, hay menor recaudación impositiva. Al haber menor recaudación impositiva hay menos dinero para repartirse entre el Estado Nacional y las provincias. Con la coparticipación se financian los hospitales, las escuelas, todo. Siempre el argumento es “no hay recursos para educación”. Según mis cálculos, en los cuatro años anteriores, sólo una provincia mejoró un poquitito el salario real. Esto no tiene que ver sólo con la gestión nacional, porque los salarios dependen de cada provincia. En el resto de las provincias, fue menor. Cada provincia arregla los salarios en función de su historia, la fortaleza de los gremios, su fortaleza financiera, hay mil variables.
Los otros cálculos que estuve haciendo estos días tratan de ver si los salarios cayeron porque la recaudación cayó. Si a vos de la noche a la mañana te dicen que tus ingresos caen un 20%, bueno, irás menos al cine, o comprarás menos bienes. En una provincia, si cae la recaudación, en una de esas no tiene posibilidad de financiar el salario.
El cálculo que hice yo es para mostrar cuánto evolucionaron los ingresos de coparticipación de las provincias y cuánto aumentó el salario. Y lo que veo es que la coparticipación aumentó más que los salarios. Por ejemplo, la provincia “x” que antes recibía 100 pesos, y ahora recibe 200, aumentó sus ingresos al doble. Pero si los salarios de la provincia “x” antes estaban 20 pesos y ahora aumentaron a 30, aumentaron sólo el 50%. Es decir que al aumentar la coparticipación, podrían haber aumentado hasta 40 pesos (el doble) en este ejemplo sencillo. No profundizo ahora si es más o menos en términos reales, es decir si cayó o no respecto a la inflación. Lo que sí sé es que a la alcancía de la provincia le entraron unos pesos más y esos pesos no todos fueron para educación (en proporción). La pregunta es entonces en qué medida la educación es prioridad.
Cuando tenía la Ley de Financiamiento, también demoró en cumplirse pero lo que estaba estableciendo como sociedad es que si hay más dinero, de ese dinero una parte tiene que ir a Educación.
- Para entender un poco el tema del Financiamiento, ¿Qué rasgos creés que caracterizaron el Financiamiento Educativo en Argentina los últimos años?
Lo que ha pasado de 2015 a 2019 es bien interesante desde un punto de vista analítico. La Ley de Financiamiento rigió entre 2006 y 2010. Después quedó la Ley de Educación Nacional diciendo que se tiene que invertir el 6% del PBI. Por eso algunos hablan y se preguntan si ahora podría salir una nueva ley de financiamiento. En este contexto es muy difícil pensar muchas cosas, aunque es cuando habría que pensarlas.
En el período 2015 a 2019, entra la gestión nueva a finales de 2015. En el 2016 todavía hubo cierta continuidad o inercia respecto de lo que venía pasando. Pero en ese momento, una o dos semanas antes de irse la gestión anterior a esa, el poder ejecutivo acepta un fallo de la Corte que le tiene que devolver dinero a las provincias. Le deja esa herencia a la gestión siguiente. Durante varios lustros, una parte del dinero de las provincias se la quedaba el Estado Nacional. Porque el Estado Nacional en los ‘90 se había apropiado de una parte de los recursos de coparticipación que eran de las provincias. Las provincias apelaron a la Corte Suprema, la Corte dijo que efectivamente esos recursos eran de las provincias.
Sólo al final de la gestión (en 2015), se acepta el fallo de la Corte Suprema (que ya había salido bastante antes) y hay que devolverle el 15% de la coparticipación a las provincias. Eso implicaba para el Estado Nacional tener un 15% de ingresos menos. Entonces, ¿qué empieza a decir la nueva gestión a partir de 2015? Dice, nosotros antes teníamos estos recursos, ahora ya no existen más. Entonces si las provincias tienen más dinero, las provincias deberían financiar en educación todas sus necesidades. Y en eso tenía razón. Lo que creo es que siempre el Estado central tuvo un rol muy importante en la historia argentina y no podía desentenderse de lo que hacen las provincias. Uno siempre mira qué hace el Ministerio de la Nación, que no debería necesariamente ser así porque es un país federal. Entonces, el Estado Nacional dice “esto es un problema de las provincias”. Y efectivamente las provincias tuvieron más recursos, que son ese 15% más. Pero 15% más de miles de millones de pesos. Habría que ver bien los números. El gobierno actual hereda esta situación, y en el medio de esto cayó la pandemia. Entonces la situación está bien complicada. ¿Cuál es el problema? En estas semanas seguramente va a salir de vuelta este tema de que hay poco dinero. Hoy las provincias podrían decir “hoy no tengo un peso”, ahora, se les puede decir “sabemos que no tenés un peso, pero cuando lo tuviste tampoco lo invertiste”.
La situación es difícil, pero está difícil en todos los países de América Latina. Como hay crisis económica, y además las prioridades están dadas por lo sanitario y la salud en general. entonces, quizás a mediano plazo lo que nos va a quedar de todo esto son escuelas que no tengan ya problemas de agua. Eso sería lo deseable. Quisiera creer que los gobiernos no van a dejar sin resolver esto. Como también tendrán que avanzar en la cuestión de los dispositivos digitales y la conectividad. Creo que son las cosas que van a quedar, no digo ni en 2021 ni en 2022, pero sí creo que se está empezando a pensar que las escuelas hay que tenerlas en buenas condiciones. Nada que no supiéramos de antes.
- ¿Cuáles son los desafíos del Financiamiento Educativo en el presente y futuro próximo, teniendo en cuenta las posibles transformaciones educativas necesarias a raíz de la pandemia (inversión en infraestructura, contratación de más docentes, etc.)?
En primer lugar, la cuestión del financiamiento educativo es una decisión política, no es una decisión técnica. Una vez que tenés la decisión política, probablemente las autoridades vean de dónde se saca el dinero. Yo no analicé todavía el presupuesto 2021, porque igualmente esas cosas cambian y hay que ver qué sucede. Pero sí había visto unas declaraciones de las autoridades nacionales y habían prometido partidas. Cualquier partida va a ser probablemente insuficiente frente a las necesidades; pero por algún lado hay que comenzar.
Hace unos meses habían anunciado que las escuelas que no tengan agua o que no tengan las condiciones sanitarias para poder regresar no van a poder abrir. Y ahí se prendieron las alertas. Después salió el número de que en Argentina son cuatro mil las escuelas que no están en condiciones para regresar por la cuestión del agua. Entonces, hay que tener cuidado con esto de no permitirle abrir a estas escuelas porque estarías cometiendo una doble inequidad. Porque esas escuelas lo más probable es que sean las escuelas cuyos alumnos estuvieron menos expuestos a algo cercano a la continuidad pedagógica. Entonces estaríamos a las puertas de sumar inequidad a la inequidad existente. Si no estuvieron expuestos a nada parecido a algo escolar y además ahora no pueden volver, tenemos un problema.
Después se aclaró que se asignarán recursos a estas escuelas, que son la prioridad. Por otro lado, se suele reclamar al Estado Nacional, pero las escuelas son responsabilidad de las provincias. La transferencia de las escuelas primarias a las provincias se hizo en el año ‘78, es decir que ya tenemos 42 años y hubo momentos de la historia reciente en Argentina en los que hubo mucho dinero. Entonces, ¿por qué siempre miramos al Estado Nacional y no siempre miramos a las provincias, que son las que deberían hacerse cargo de arreglar o tener en condiciones las escuelas? Eso no hay que perderlo de vista. Miremos los últimos 40 años, porque hoy ya sabemos que nadie tiene dinero.
Cuando se hizo la Ley de Financiamiento, se avizoraba que el país iba a crecer, en función de las proyecciones de crecimiento que había en 2004 (la Ley salió en 2005). Hoy en cambio es muy difícil imaginar ese futuro concreto. Para trabajar el tema del financiamiento hoy, lo que vería como factible es empezar a pensar algo suponiendo que en algún momento se va a salir de esto, en uno, dos o “x” años. Lo importante es que no nos encuentre desprevenidos cuando haya ese crecimiento. Pero hoy te mirarían ciertamente con cara rara si se hablase del tema. Lo cual no impide que se trabaje, se discuta, se hable, se reflexione. Que se evalúe qué es lo que sucedió con la Ley anterior, qué habría que mejorar, qué habría que dejar de lado, qué habría que retomar. Son cosas que sí se pueden hacer. Es simplemente una decisión de pensar más allá de la crisis, lo cual no es fácil, ciertamente.
Insisto mucho en diferenciar lo que es una respuesta a una coyuntura, de una política frente a un problema social. Me parece que esa distinción a nivel conceptual ayuda mucho. Lo que están haciendo todos los gobiernos es dar respuestas, que es lo que hay que hacer. Es inevitable. Por ejemplo, si hay un tsunami o un terremoto, hay que salir a arreglar o reconstruir. Eso no es una política, es una respuesta a una coyuntura dada. La pandemia nos tomó desprevenidos, no se lo esperaba nadie.
El problema entonces no es improvisar, sino estar preparados para saber improvisar. Tener herramientas que te permitan ir para adelante. Y eso sí es una falencia constante en los sistemas. Pensando en esa idea, hoy quizás no tenemos los recursos pero nada impide reflexionar sobre qué pasará cuando salgamos de esto.
Está bien que hoy la salud es lo prioritario, pero la educación también es urgente. Hoy no es la prioridad, porque está puesta en la salud, pero todo lo que no hagas hoy se va a ver en algunos años en educación, como bien sabemos. No tiene la gravedad de la vida humana, pero sí tiene la importancia de la calidad de la vida humana lo que se haga o no se haga hoy en materia de inversión.
- ¿Cómo ves un posible pasaje de matrícula de las escuelas de Gestión Privada a las de Gestión Estatal?
Esa presión hacia la escuela estatal está presente en todos lados. En Argentina la discusión sobre el tema es espasmódica. Yo supongo que en el caso particular del país, sobre todo en Ciudad de Buenos Aires, como si no tuviéramos problemas, esto constituirá una presión más al financiamiento. Hay escuelas que estarían en condiciones de recibir estudiantes porque tienen menos alumnos por curso, y otras que no.
Lo que es crítico es planificar ya en vez de esperar a diciembre (desconozco si ya se estará haciendo o no; esperemos que sí).
- Quizás existe la posibilidad de una migración interna dentro del circuito privado, a escuelas de menor cuota y eso también quizás es un desafío para las escuelas que necesiten abrir nuevas divisiones y por ende más salarios, que implican más subsidio estatal. Pienso también en el Nivel Inicial, donde hay más presencia del sector privado.
El comportamiento que se ha visto tradicionalmente en Argentina frente a las crisis es que los padres no sacan directamente de la privada a la estatal, como que van yendo en escalones. “Paso de esta que tiene esta cuota a una que tiene un poco menos”. Quizás son los estamentos más bajos o intermedios que pasarán a la estatal. Después está esto que decís efectivamente sobre el nivel educativo. Quizás las escuelas que más reciban matrícula son las parroquiales. Yo no descartaría que algunas escuelas que tenían poca matrícula o que no existían y abran les vaya bien. Porque si van a cerrar algunas, parte de esos alumnos se van a reubicar, y creo que desde un punto de vista económico va a ser hasta una válvula de escape para otras privadas que ya existen o algunas nuevas que se creen viendo esta situación. Para algunas escuelas va a ser una oportunidad de recibir esa matrícula que se redistribuye.
Hay países que no tienen subsidio a la educación privada, entonces darlo hoy no suena extraño. En Argentina, podría pensarse “¿Por qué vas a aumentar el subsidio a la educación privada cuando son tus escuelas las que están carentes, cuando del otro lado tenés cuatro mil escuelas con problemas de agua?” Entonces, ¿Cómo se justificaría políticamente darles ese subsidio a las privadas para que no te presionen en la estatal, pero cuando vos tenés las estatales que también están necesitando los recursos?
- ¿Qué otras cuestiones del Financiamiento Educativo creés que tendrían que empezar a discutirse pensando en condiciones que puedan paliar la inequidad que se está generando?
Hoy tenés una doble demanda, que es la demanda de los problemas de la pre-pandemia y las demandas de las consecuencias de la pandemia. La situación, desde esa perspectiva, se complica. Por otro lado, lo que hay que pensar está vinculado no con la duración de la pandemia sino con la duración de esta no-presencialidad. No es lo mismo seguir dos años más así, que abrir las escuelas en enero o marzo. Si uno dijera “hasta no tener la vacuna no se vuelve a la escuela” es un escenario. Pero si uno dijera “hay presión social y se decide que empiece una semipresencialidad” o como se quiera llamar, ahí tenés presiones de diferente tipo.
Para empezar, la distribución etárea de los docentes. Supongo que los y las docentes de determinada edad no van a estar tan dispuestos a la presencialidad, que es lo que pasa en todos lados. Hay que estimar, tener una idea de las dimensiones de a qué porcentaje de los docentes hay que preservar por temas de salud (ya sea 10% ó 15% o lo que sea). Y qué hacer con esos docentes, porque también podrían ayudar desde las casas, pero eso es otra historia.
También hay que tener en cuenta que desde un esquema híbrido, el trabajo para los docentes también es mayor. Si yo soy docente y tengo lunes y miércoles con un grupo, martes y jueves con el otro, y mientras tanto con el que estuve lunes y miércoles tendré que ver si a la tarde o en contraturno o en qué momento me dedico a ellos. Se incrementa mucho la carga, ni qué pensar si trabajás doble jornada. Está bien complicado. Un caso interesante es España, no porque seamos similares a España sino porque uno ve el espejo del futuro de lo que puede suceder. En el caso de Valencia, por ejemplo, más allá de las compras de dispositivos digitales, artículos sanitarios, etc. se contrataron docentes extra. Tanto para apoyar en las clases como en los comedores escolares.
- A esto se agrega que no hay que invertir sólo en Educación para paliar estas desigualdades educativas, ¿no?
Totalmente de acuerdo. Desde el informe Coleman de los ‘60, nadie puede mirar para otro lado respecto de cómo los factores sociales o extraescolares inciden, sobre todo con esta situación que debe estar agravando todo. Como sabemos la pandemia no hizo emerger problemas nuevos, profundizó los que existían. Por eso esa doble hélice de demandas, las anteriores y las actuales. No creo que sea algo que no se pueda pensar. Es precisar y tener dimensión de esto. Hay evaluaciones de la Secretaría de Evaluación e Información Educativa, y hay información ahí interesante para poner números a muchas de las intuiciones de los problemas que tenemos. Como material para quienes formulan las políticas educativas, está bueno tenerlo en cuenta.
Alejandro Morduchowicz
Se especializó en el planeamiento, la administración, el análisis de políticas públicas y la economía y financiamiento de la educación. Escribió numerosos artículos sobre estos temas. Es Licenciado en Economía (UBA) y Posgraduado en Economía del Instituto Torcuato Di Tella.
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